Qué es la paradiplomacia

Los cambios mundiales han permitido una apertura democrática en todos los niveles de los Estados, en particular en la toma de decisiones de las regiones. Esta nueva capacidad regional de dialogar directamente con otras partes del mundo se ha llamado paradiplomacia para diferenciarla de la política exterior que sigue siendo prerrogativa de los gobiernos centrales.

En efecto, desde hace unos años, un nuevo concepto en las Relaciones Internacionales hizo su aparición para designar un fenómeno que rompe con el paradigma tradicional de la escuela realista sobre el estatocentrismo: la paradiplomacia.

Se acuñó este término para designar a las actividades internacionales de las instituciones no centrales de un país: municipios, estados o regiones, empresas privadas, etc. La actividad de los grupos subnacionales es un fenómeno permanente, pero fue adquiriendo mayor fuerza con el fin de la Guerra Fría, la descentralización política y económica de los Estados y las aperturas democráticas que permiten a las regiones actuar en el escenario internacional.

Durante la bipolaridad, bajo el argumento de la lucha contra el comunismo o contra el imperialismo, según el bando, se otorgó prácticamente poder pleno al Estado para monopolizar la política internacional y el control sobre todas las actividades internas.

 

High politics y low politics

Con el derrumbe del bloque socialista, la aceleración de los procesos de integración, la consolidación de la globalización como fenómeno permanente y la mayor democratización de los procesos internacionales, los gobiernos centrales accedieron a ceder mayor autonomía a las regiones permitiendo que los grupos subestatales pudieran responder directamente a sus necesidades con acuerdos y relaciones internacionales. La formación de bloques regionales transnacionales como en el caso de la región de Texas (Estados Unidos), Nuevo León, Tamaulipas y Coahuila (México), permite que los temas locales puedan ser abordados directamente por las instancias de la región y no esperar a que el gobierno central decida sobre asuntos alejados a su propia realidad.

Así, frente a la complejidad de los problemas mundiales, el creciente aumento de las necesidades regionales y las nuevas atribuciones de las regiones, la paradiplomacia emerge como una respuesta a la incapacidad del Estado de resolver las problemáticas locales. Parafraseando al realismo político, podemos decir que la diplomacia se encarga de high politics y la paradiplomacia de low politics, en otras palabras el Estado debe encargarse de la visión global del país y la paradiplomacia de las necesidades locales.

Si la paradiplomacia responde a la necesidad de la compleja estructura internacional actual, ha conllevado también a enfrentar los intereses del Estado central con las regiones. En este sentido, podemos hablar de paradiplomacia positiva y paradiplomacia negativa. La primera se da cuando las regiones actúan dentro del marco global y permite una complementariedad de las acciones gubernamentales. La segunda responde a los fenómenos que pueden ir desde la búsqueda de una mayor autonomía o inclusive el separatismo no siempre utilizando métodos democráticos, a simplemente acciones erróneas en el plano internacional que van en detrimento de la política general de la Nación.

 

El caso de las papeleras

Para ilustrar el punto anterior nos vamos a referir a la crisis actual entre Argentina y Uruguay. La decisión de Montevideo de construir dos grandes plantas de producción de pasta de celulosa en la frontera con Argentina, sobre el río Uruguay y cerca de las poblaciones de Fray Bentos (Uruguay) y Gualeguaychú (Argentina), conllevó a varios vecinos del la provincia fronteriza de Entre Ríos a bloquear el acceso carretero al país. La disputa está referida al eventual carácter contaminante de ambas plantas de celulosa, que podría afectar a ambos países ribereños. De las dos plantas previstas, solamente la de origen finlandés decidió proseguir con la construcción de la fábrica, mientras que la española prefirió retirarse a las orillas del Río de La Plata. El conflicto se ha visto agravado por los cortes de ruta como forma de protesta organizada principalmente por la población de Gualeguaychú.

Argentina ha demandado a Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia argumentando que la instalación de las plantas de celulosa es contaminante y se ha realizado en violación del Estatuto del Río Uruguay.

Por su parte Uruguay ha demandado a la Argentina ante el sistema de solución de controversias del Mercosur y la Corte Internacional de Justicia argumentando en el primer caso que los cortes de ruta constituyen una violación al principio de libre circulación, y en el segundo caso, que los mismos son tolerados y utilizados por el gobierno argentino para presionar al gobierno uruguayo en las negociaciones referidas a la instalación de las plantas de celulosa.

Sin embargo, detrás del conflicto subyacen varias problemáticas. Por un lado, en todas las instancias internacionales, Montevideo recibió el respaldo diplomático para la construcción de las plantas debido al alto nivel de protección ecológica de las mismas que inclusive superan los estándares requeridos. Por otra parte, Argentina tiene varias plantas sobre el Río Paraná que son obsoletas y con un alto grado de contaminación, pero los propietarios son los principales periódicos del país, en particular Clarín, razón por la cual los movimientos de protesta no las han afectado.

 

El Mercosur afectado

Finalmente, el respaldo inicial del presidente Néstor Kirchner a las protestas de Gualeguaychú al momento de su campaña electoral, lo involucró demasiado como para dar marcha atrás a pesar de la débil posición internacional de Buenos Aires. Los cortes de los puentes internacionales entre Uruguay y Argentina, no solamente han perjudicado a ambos países, sino a terceros como Chile y Paraguay que deben utilizarlos para sus propias exportaciones. El incremento de la crisis ha llegado a afectar drásticamente el comercio entre las dos naciones ribereñas y conllevó a acentuar la xenofobia mutua.

Así, la paradiplomacia que permitió una acción local (la de Gualeguaychú) contra las plantas de celulosa, conllevó a involucrar a todo el país en un conflicto que ha rebasado la simple relación entre los dos vecinos para afectar a toda la región e inclusive al propio Mercosur. La democratización de las políticas regionales puede, cuando no toma en cuenta el interés general, conllevar a una posición chauvinista, muy perjudicable para la convivencia de las naciones.

La Alta Diplomacia no debe dejarse a las regiones sino ser un monopolio del poder central que tiene una visión más totalizadora de la problemática local *

(*) Zidane Zeraoui es profesor de Relaciones Internacionales y coordinador de la Maestría en Estudios Internacionales en el Tecnológico de Monterrey, México. (Safe Democracy)